前言
陪审员像法官一样，它是一般公民参加法院庭审活动的一个重要制度，它反映了现代司法的民主性和对公民权利的保护。陪审员制度经过了长久的发展，并逐渐趋于成熟，但是在许多方面扔有需要完善和解决的地方。例如陪审员“陪而不审”、对人民陪审员个人认识上的不足和陪审员来源狭窄、缺乏代表性、行业分布不平衡等等。因此，当前应该真正发挥人民陪审员的作用，规范陪审制度的执行。本人在此论文中着重分析我国人民陪审员制度中的不足并提出其解决方法。
其次，陪而不审一直是陪审员制度最突出的问题，如何解决好陪审员“陪而不审”的问题是本论文着重讨论的。最后，我国人民陪审员制度在理论上设计了一整套程序，但是实践中出现的新问题、新情况却得不到及时分析和解决。因此笔者希望找出问题的根本原因，并找到解决问题的办法。
一、人民陪审员制度的基础理论
（一）陪审员制度的定义
迄今为止，我国没有明确规定人民陪审员概念的法律，学界对它的界定也是五花八门。鲍宜周认为，在我国，人民陪审员制度是一个基本的诉讼制度，特指国家司法机关中的法院，吸收非法律专业的人员作为陪审员参与到司法程序的制度 [1]。宋健认为，陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员作为陪审法官或陪审员参加审判刑事和民事案件的诉讼制度[2]。定义是为了了解事物本质的前提，明确的定义是为科学研究进行界定。学者们对于陪审制度的定义各有所见，但对于陪审制度的定义要素大致一样。因此，人民陪审员制度的定义可以概括为：为了保护法庭审判活动的公正性，依照法律的规定，国家审判机关吸收非专业的非法官或者非审判员参与司法案件审判的诉讼制度。参加法院审判的普通公民，行使与法官相同的权利，承担相同的责任。
（二）陪审员制度的作用
陪审员制度有利于实现审判公开。陪审员参与陪审，他们可以直接参加审判，还可以参与最保密案件的审查，并发挥极其重要的作用，特别是一些专业性强的案件的评议更能发挥陪审员的作用。陪审员参与审判是一种实质性的公开。具有普遍性和或然性特点的非特定公民担任陪审员，在很大程度上体现出司法部门间接向公众披露整个司法决策的过程，而不是一般审判过程的公开。
陪审员制度可以加快司法独立的实现。司法不独立在我们国家是个长期存在的问题。其中包括法院整体的不独立和法官个体的不独立。司法不独立的原因有很多，一般来说，法院或者法官受外力的影响。现行司法机关对案件处理的行为模式体现了行政权对司法权的干预，影响着司法的独立自主，而陪审员不受行政、司法机关的人员管理，不受行政权的影响与干预，有利于司法的独立审判[3]。实行人民陪审制度有利于实现司法独立，而在司法尚未完全独立的现状下，我们应该创造更多的途径和渠道来保障司法独立，因此从这一现状来看，人民陪审制度只能加强而不能废除。
陪审员制度可以约束司法腐败。腐败现象令人深恶痛绝，司法腐败更是难以忍受，司法腐败是对司法公正的致命残害[4]。在审判活动中，合议庭成员中加入与法官不是同事关系的普通老百姓作为人民陪审员进行审判和评议，一方面有利于约束职业法官的言行举止，使其注意自己的行为，另一方面防止相互作为同事的合议庭成员“抱团腐败”，达到司法廉洁。作为一般公民的陪审员，对职业法官垄断司法权的划分，能够在最大效果上牵制法官滥用权力，防止司法腐败。
（三）我国立法对人民陪审员制度的一般规定
通过对宪法和法律规定发布的一些文件进行整理，人民陪审员产生到陪审程序的一般步骤如下：第一，在遴选陪审员之前，一是有关部门首先要以公开透明的方式，向社会公开进行人民陪审员选任的公告；二是自愿报名，司法机关或者行政机关或者其它社区单位不能强制本单位工作人员报名。第二，评审环节。由相关部门核实申请人的基本情况，对符合条件的申请人进行确定。第三，公示是拟陪审员任命的阶段，把陪审员名单公示在当地有影响力的报纸上，若公示期满不合格者予以解除任命。第四，正式任命。由地方人大举行任命仪式，同时增加陪审员宣誓这一环节，使陪审员明确自身担负的使命。第五，提升能力。由法院相关部门或者任命机关对人民陪审员进行培训，提高自身业务能力素质。
二、基层法院实施人民陪审员制度存在的现实问题及原因分析
（一）梧州市辖区基层法院人民陪审员的调查研究
梧州市市辖区有三个基层人民法院，分别是：万秀区人民法院、长洲区人民法院、龙圩区人民法院。基层法院作为国家司法机关，承担着依法独立行使审判权，审判民事和刑事的第一审案件。三个法院根据本地区实际情况设立了派出法庭，其中万秀区法院的派出法庭有夏郢镇法庭、城东镇法庭；龙圩区法院的派出法庭有：大坡中心法庭、工业园区法庭。万秀区法院人员编制90人，长洲区法院人员编制44人，龙圩区法院人员编制60人。
- 梧州市辖区基层人民法院人民陪审员组成分布表
人民陪审员组成表
| 基层人民法院 | 人数 | 有政治面貌 | 在编人数 | 学历层次 | 年龄分布 | 行政村陪审员人数 |
| 万秀区法院 | 33人 | 31人 | 30人 | 本科13人，大专12人，中专2人，高中6人 | 50岁以上12人 | 2人 |
| 长洲区法院 | 26人 | 24人 | 23人 | 本科7人，大专14人，中专5人 | 50岁以上7人 | 0人 |
| 龙圩区法院 | 31人 | 28人 | 27人 | 本科9人，大专16人，中专6人 | 50岁以上9人 | 1人 |
通过表格来看，三个法院陪审员总人数相差不大。在人员分布上，普通公民的比例很低，受教育程度多以专科为主，年龄层次超过50岁的陪审员也约占三分之一 。在三个法院的陪审员人数相差不大，主要由在职或者在编人员担任。每个法院的陪审员分配到每一个派出法庭的人数不足一人，乡村陪审员少之又少，而大部分陪审员由城区中的社区代表担任。总体而言，虽然陪审员在组成上存在缺陷，但人数和素质都得到进一步优化，来自社区陪审员大多由社区干部或者党委工作人员担任陪审员现象严重；来自城区和乡村的比例相差悬殊，限制乡村农民担任陪审员情况有待改变，代表性有待加强。当然，也要注意一些小方面，比如陪审员高等教育水平，队伍趋向年轻化，尽可能发挥陪审员队伍的积极作用。
2.陪审员管理及履职现状
各法院对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作机构设立不统一，甚至有的法院根本没有设立陪审办，只在政治处或办公室派一名工作人员分管陪审工作。另外，对人民陪审员使用调度方式各有不同，有的由陪审办统一安排，有的将人民陪审员分派到各业务庭，由各业务庭室负责，还有的将人民陪审员名单电话号码上墙，由审判员与人民陪审员直接联系。随着现在“倍增计划”的实施，试点法院的人民陪审员大量增多，而法院政工科部门本身管理法院内部人事业务已经够繁重，不宜继续由法院部门管理陪审员队伍。实践中，管理模式混乱直接导致人民陪审员制度无法真正落实，监督管理存在真空，进而无法实现实质的民主司法。
人民陪审员到庭参加庭审是随机挑选出来的，但在司法实践中有许多法官偏向挑选有着丰富陪审经验或者与自己关系要好的少数几个陪审员，造成人民陪审员工作任务不均衡，大部分陪审员得不到出席庭审参与审判的机会，出现其他审判员临时顶替陪审员参加合议庭的怪状。陪审员实际履职比例严重失调，不能体现陪审员队伍的代表性，失去监督功能和应有的意义。
（二）实施人民陪审员制度的现实问题
1.对人民陪审员认识上的不足
对于人民陪审员的认识有偏差上主要有三类人：法官、书记员；普通公民、担任陪审员的本人。无论是法官、书记员或者是老百姓，甚至是陪审员自己，都对陪审员工作的定位存在误解。 由于陪审员在这个制度上遇到了严重的问题，大多数法官已经习惯陪审员的“花瓶”效果，由此，这些法官和书记员不理解陪审员职责的表现[5]。只有少数公民来到法院参与开庭接触到人民陪审员之外，多数公民对“陪审员”并不知悉，就算听说过也不了解人民陪审员的职责和作用，因此大众很难真正认可陪审员的价值，重要原因是当选的陪审员大多由上层机关、企事工作人员担任，而底层的劳动人民在陪审员在该制度中被挤到外边 [6]。陪审员的队伍缺少群众基础，我国人民陪审员制度并不深入人心。而对于陪审员本人看来，自己不是法律专业的法官，生怕发表意见会得罪主审法官，另外觉得“陪审”是由法官为主，自己只不过是陪同审理，故陪审员大多数“陪而不审”。
2.人民陪审员制度存在立法缺陷
作为体现公民参与司法活动的权利和义务的人民陪审员制度没有在国家的“母法”–宪法中有规定。人民陪审员制度体现着司法民主的重要标志和公民的基本权利，就其作用和地位理应在宪法中加以规定并明确表述出来，但现行的1982年宪法并没有规定陪审制度，这是极其不合理的，是立法上的遗留问题。由于宪法没有陪审员立法上的规定，因此就不存在关于陪审员制度的法律。如今，我国仅有几部法律牵涉到人民陪审员制度的法律：人民法院组织法和三大诉讼法，但问题是这四部法律均对人民陪审员制度的规定表述混乱不清。由于人民陪审员制度在立法上存在缺陷，没有一部关于它的法律，才会导致人民陪审员在遴选、任职、辞退和监督、管理上缺失制度上的规定。导致人民陪审员在选任机制上、工作职能上、隶属关系上混乱不统一。虽然法律和规定有关于人民陪审员制度的操作，但是规定太笼统、不够详细，不易操作。反观国外一些国家，美国在建国后，美国人民把陪审团制度作为民主权利的象征，先入宪当做公民的一项基本权利，后陪审团制度和代议制政府一起形成“建立自由人民的宪法”的两个重要原则 [7]。另外在十年前，随着《俄罗斯联邦普通法院陪审员法》颁布，更加了确定了陪审员的资格、法律地位和选任机制等问题[8]。陪审制起源于英国，但在美国实施该制度是最成功的，这也是跟美国的国情相符合。而俄罗斯在给陪审团制度立法后，经过十年的努力，已经在国内全面实施。所以，一个好的制度的实施，事先要有宪法和法律的支撑和保障。
3.“陪而不审、合而不议”现象严重
人民陪审员参与庭审，陪审员不发言是非常常见的，而审判长一人主持整个庭审，陪审员看起来没有发挥应有的作用，也不参与实质的审理，导致陪而不审。法律赋予人民陪审员平等的投票权，但案件列入议事日程，陪审员在不知道案件事实或适用法律的情况下也无法行使投票权。另外，陪审员根据据自己掌握的常识和对案情的理解做出推断，而他们不能事先接触案卷，审判的过程中缺乏相应的法律指导，所以导致陪审员很难提出专业的意见，害怕说错话而不发表意见，只能依赖法官[9]。有的陪审员掌握的法律知识不如法官丰富和专业，让其在评议时不敢表达自己的意见；也有的陪审员认为，案件和自己无关，推卸自身责任，担心与法官产生分歧，生怕之后法官不会挑选自己参加庭审，所以在开庭时只是“闭目养神”，以至逃避合议会议。对于当庭不能合议的案件，有的审判员只是电话征求人民陪审员意见，有的审判员干脆是其把个人意见当做陪审员意见，或者简单地在合议笔录陪审员观点那里仅仅写上“我同意审判长的意见”的字样，然后合议笔录找他人代签，导致多数人民陪审员连自己参审案件的裁判结果都无从知道，参审案件陪审功能难以实现。参审案件“陪而不审、审而不合、合而不议，议而不签”现象严重，且很难掌控和管理。从陪审功能未能实现可以看出：人民陪审员制度形同虚设。
（三）陪审员制度在基层法院存在问题的原因分析
从陪审员制度在实施过程中呈现出的问题看来，陪审员制度在一定程度上实现了司法案件的公平正义，但与此同时其滋生的负面影响对司法机关的公信力产生的损害也不容小觑，追根溯源，主要是由于以下原因造成的。
1.党政机关未能重视陪审员制度
公众对陪审员制度不熟悉，造成这种陌生的原因归根到底是党政机关未能重视人民陪审员制度。作为保障一般老百姓参加司法活动的政治制度，从成立实施之后却得不到党政机关的重视，究其原因在于普通公民经过挑选参与司法活动的审判其实是对审判权的分割，是对司法机关审判活动的监督，而恰恰司法机关的党政部门不甘接受陪审员制度的监督，致使该制度形同虚设。
2.陪审员对事实的认定能力有待提升
现在，陪审员的业务范围转移到审理事实问题上来，但其对事实认定能力有待提升，以下几个方面反映了该能力不足：一是人民陪审员队伍结构单一，主要有政府工作人员或者社区代表担任；二是许多地区的陪审员大多在大专以上的学历水平，未能按照规定吸纳高中水平的人员；三是许多地区把在农村或贫困、偏远的特定的地域范围内德高望重者排除在陪审员的范围之外。总体来说，上述三个方面不利于有知识和能力的人担任陪审员，进而拉低整体陪审员对事实认定的水平。
3.相关法律制度尚待完善
在当前人民陪审员制度所组成的体系中，虽从表面上为司法案件的公平正义提供了保障，但仍欠缺专门的法律指导，或存在着某些法律制度并不完善的情况，使司法审判的公正得不到完备的保护，主要表现在以下方面。
从监管层面上来说，人民陪审员制度缺少监管机制。人民法院、人民检察院、人民公安机关均有相关机关和部门监管其组织和日常活动是否符合法律规定，但是现实中陪审员的人事由法院那个部门管理，那个机关监督法院认真落实好人民陪审员制度等规定不一，造成陪审制度混乱。
从管理层面上来说，人民陪审员应该隶属于专门的管理机构。虽然《管理办法》规定人民陪审员由法院政工科部门管理，但实践中法院政工科本身业务繁重，人手不足，很难管理数量庞大的陪审员队伍，所以很多时候陪审员缺少有效的管理，造成陪审员出去诸多问题，加之陪审员由法院管理有失陪审员的监督作用，故由一个专门的管理部门管理陪审员队伍是很有必要的。
三、基层法院人民陪审员制度的改革路径
人民陪审员制度体现出我国的司法制度具有民主性，这对贯彻落实好审判公开原则，完善司法民主和司法公正，甚至对建设社会主义和谐社会，都具有重要的现实意义。
（一）制定人民陪审员制度的相关法律
陪审制度在美国是一项宪法性制度，它的意义不仅体现在保持审判公正，防止司法专断上更反映在它的“寓权于民”的政治统治思想中，美国人甚至称它为“将裁决权置于被统治者手中” [10]。其中《美国宪法》第三条以及修正案都为陪审制度提供了宪法依据。美国陪审制度适用的范围比较广泛，陪审团制在普通案件普遍适用。
通过提高人民陪审员制度的法律地位，填补该制度的法律缺陷，这个制度才得到司法机关和社会大众的重视，才能实现它在审判中扮演的真正角色 [11]。作为守护司法公正的人民陪审员制度应该在宪法中予以明确，再者，人民陪审员制度为实现公民人权和基本政治权力提供了制度保障，更应该在宪法中予以明确表述。另一方面，订立一部属于人民陪审员制度的法律，建立陪审员遴选、就职、惩戒、退出和监督管理机制，细化人民陪审员制度的规定，使得陪审员制度更具有实践性和操作性。同时，修改和完善人民陪审员制度相关规定，例如陪审员制度在三大诉讼法中的规定。这样从宪法到法律这个法律体系中使人民陪审员制度趋于完善，让人民陪审员制度司法审判活动发挥真正的作用。
将人民陪审员制度上升为法律，有利于提高陪审员制度的社会地位。要在每年的在普法宣传日、法制宣传周，司法部门到社区或者街道有针对性地对人民陪审员制度进行宣传，通过发放宣传手册和小品表演等普通老百姓能够接受的方式，加强陪审员制度的知名度，提高普通公民参与人民陪审员的遴选、参与监督司法的热情，同时达到提高公民法治意识的目的。从立法上确立人民陪审员制度的法律，保障公民参与司法活动的权力，防止人民陪审员制度流于形式，失去其群众基础。
（二）提高陪审员对事实认定的能力
美国的陪审员不用经过专业的法律培训，也不用熟悉法律条文，在庭审中仅仅用生活的经验和感受作出判断。法官只会在庭审前和庭审时对他们讲述陪审员的职责和权利与义务，以及庭审的流程。陪审团与法官分工明确。前者负责认定事实问题，后者负责适用法律。根据美国现在的国情和宪法权利规定作保障，陪审团在这片土壤上得到充分的发展，充满着蓬勃向上的活力。此外，一般公民参与陪审制度和其它司法程序，以确保陪审团庭审的质量和合法性[12]。
取消人民陪审员法律审理权终归是为了提高审判效率和保证质量。落实陪审员制度基本要求的前提是提高陪审员对事实认定的能力。一是加强技能培训。通过自学培训鼓励人民陪审员自学，以掌握相关法律知识。通过岗前培训使其做好庭前准备工作、理解与适用法律法规。强化系统、全面、统一培训、“一对一”指导，同时安排有着丰富经验的法官以身说法，提升履职能力。通过专项培训有针对性开展不同时期不同要求的专业培训提升实战能力。二是明确职权制度和完善保障制度，充分发挥人民陪审员在合议制中的作用[16]。首先从立法层面上明确陪审员和法官有同样的权力，使其发表意见不受地位高低的影响；在合议庭评议的过程中，在不受法官言论或者权威的影响下，陪审员须独立发表意见。案件涉及到专业知识时，合议庭和主审法官必须充分尊重人民陪审员的意见。其次从立法上明确赋予陪审员豁免权，使其在评议中自由发表意见，不受他人干预，从制度上为人民陪审员充分发挥其在合议庭中的作用。提高人民陪审员对事实认定的能力，以适应不断变化的司法案件的环境。通过缩小人民陪审员的业务范围，使之限定在事实审理部分，发挥陪审员自身专长和经验优势，进而对事实和证据得到有效的正确的判断。
（三）完善陪审工作运行机制
在长期的发展中，法国虽对陪审制进行了诸多改革，平民参审一直是思想核心。在参审的适用范围上，只有量刑在十年以上的重罪才适用参审制来审判,由此看见法国是适用诉讼经济的理念，限制参审制的适用范围。法国参审员的资格条件是：本国公民，年满23周岁，有法语基础和现有基本权利。法国的参审员遴选制度遴选范围极为广泛，基本平民化; 选任程序受行政控制较少，民主性更为深入; 参审员的职责有明确规定，在不履行时存在着严厉的惩罚机制[12]。
落实完善人民陪审员制度基础就是科学规范陪审工作运行机制。一是完善陪审员选任机制。相对于经济基础来说，如果陪审员制度可以上升为法律，普通公民参加司法活动发挥出来的作用是巨大的 [13]。遴选陪审员应该提前在社区或者街道等公共地方发布公告，同时鼓励符合条件又有公益心的人员参加陪审员的报名。底层劳动人员所占比例高于应选任人民陪审员人数三分之二以上，确保人员结构比例合理，而且还要确保各行各业人员的比例。实行任职回避的相关规定，严格资格审查，综合考量确定人选。二是完善随机抽取机制。按照《决定》、《方案》要求，人民陪审员参与案件的审理应该采取随机抽取的方式确定。但是在实践中各法院做法不一。完善随机抽取机制，必须制定严格的条例、合理的排案机制，多种形式并存，合理安排开庭。争取陪审员在一定的时间内完成一定的陪审工作，争取参与审判的次数公开透明、公正合理，使得人民陪审员均能参审。三是严抓陪审员工作纪律。每天对陪审员工作进行考评，同时在其参加每一次庭审后进行评价，对陪审员的工作进行奖惩，对生活作风腐化的陪审员进行教育，严重者可以按照法律规定辞退。
（四）设立监督管理机制
要提高审查的有效性，就需要一个有效的监督机制，以便人民陪审员制度能够在可预测和可控的范围内平稳有效地运作[17]。在加强人民陪审员队伍的建设和管理的同时，也要发挥专门机构和法院对陪审员监督的作用，对于遵纪守法、工作认真负责的陪审员，要树立模范典型，发挥骨干作用；对于工作态度消极、工作生活腐败的陪审员，对其进行思想教育或者停止等处分，情节严重的，依法追究法律责任。由此建立一套健全的的人民陪审员监督机制。
从监督层面看，陪审员管理机构在其参加审判时制定人陪审员评估表和陪审员意见表。评估的形式包括合议庭法官对陪审员的是否遵守纪律，行为是否符合礼仪和道德规范等，这项评估由审判员进行评估；意见表包括审判的案情、法官主要的工作表现、以及对合议庭法官的意见等，由人民陪审员自行填写。结案后，参与该案件的陪审员和审判员把登记好的评估表、意见表，各一式两份交回陪审员专门管理机构和法院政工科，专门机构和法院政工科考评后得出考核意见，分别登记在陪审员和法官的工作情况表，以此作为今后陪审员和法官评优的参考。从工作不受外界干涉方面来看，独立完成本职工作、独立发表自己的意见应该贯彻落实在陪审员陪审到结案过程中，而不被法官或者书记员的意见和签名代替陪审员陪审员的意见和签名。案件的审判员对陪审员的监督有利于促进做好做实本职工作，陪审员对审判员监督，有利于倒逼陪审员提升自己的能力和知识水平。审判员和陪审员相互监督有利于提高合议庭审案效率，有利于杜绝法官和陪审员司法腐败，同时法院和专门机构同时监督法官和陪审员，达到用监管机制铲除“陪而不审、合而不议”现象。
从管理层面看，地方人民代表大会设立专门的人民陪审员管理机构，一方面有着一定的选举优势，另一方面可以达到陪审员制度对人民法院工作的监督效果[14]。一是组织建设，在地方人大设立专门机构管理人民陪审员队伍，协调平衡法院部门和陪审员的管理关系，派专人负责人民陪审员日常管理事务。人民陪审员使用、管理、培训、考核统一由专门机构负责。二是制度设置，如订立《人民陪审员日常工作考核办法》等办法或者工作细则，建立陪审工作反馈机制，制定陪审员和法院合议庭相互监督机制，以监督评估的结果作为人民陪审员、合议庭审判员年终评优评先的考评依据。
结语
本文通过分析梧州市三个区法院在落实人民陪审员制度过程中的现实问题，由此可见，人民陪审员制度未能得到有的监督和管理是人民陪审员制度的作用未能得到有效地发挥的重要原因，也彰显了我国对关于人民陪审员制度的落实存在的缺陷。文章以梧州市三个区法院的现状阐明了我国现阶段的人民陪审员制度的不足与缺陷，并提出了提高陪审员对事实认定的能力、建立人民陪审员监管机制、完善选任机制等若干具体建议，有利于我国完善和落实好人民陪审员制度，保障诉讼当事人的合法权益，减少司法腐败，构建司法公信力，构建一个真正的法治国家。
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